Er rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler bingo med utbyggerne?
HODEBRY: I hvilken grad kan kommuner fastsette rekkefølgekrav i reguleringsplanen, og hvilke krav kan lovlig inntas i utbyggingsavtaler? «Alle» er enige om at vi nå trenger bedre avklaringer. Det er all grunn til å tro at Høyesterett i løpet av våren 2021 vil gi oss mer utfyllende svar etter at Borgarting lagmannsrett i to dommer har omgjort Oslo tingretts avgjørelser.
Det er særlig omstridt hvordan vilkårene i Plan – og bygningsloven i § 12-7 nr. 10 «i nødvendig utstrekning» og «tilstrekkelig etablert» og «nødvendige for å gjennomføre planvedtaket» i § 17-3 tredje ledd skal anvendes.
Lovverket reiser interessante juridiske problemstillinger ut fra et rettslig perspektiv. Men hvordan kan boligbyggelag og andre eiendomsutviklere bygge sårt tiltrengte boliger når man i planleggingsfasen må sikte mot bevegelig mål uten å kunne forutsi nokså sikre kostnadsrammer? Regelverket er uforutsigbart, og kanskje rett og slett et bingospill?
Uforutsigbarhet I – «blodfersk» dom i Borgarting lagmannsrett («Entra-saken», 2021)Borgarting lagmannsrett avsa den 26. januar 2021 dom i den såkalte «Entra-saken». I motsetning til Oslo tingrett, ga lagmannsretten kommunen fullt medhold i at det kan settes nye rekkefølgekrav også etter at utbyggingsavtalen er signert av begge parter. Selv om dette åpenbart er uforutsigbart er det ikke et rettslig relevant argument, sitat; «Av hensyn til forutberegnelighet var det uheldig at Entra ble varslet om at det var aktuelt å stille rekkefølgekrav utenfor planområdet på et så sent tidspunkt. Rettslig er det imidlertid adgang til å foreta endringer i reguleringsplanforslag helt fram til bystyrebehandlingen.» (dom s. 25). I Oslo tingrett derimot, ble Oslo kommune dømt til å tilbakebetale 27,3 millioner kroner fordi utbyggingsavtalen og rekkefølgekravene i reguleringsplanen var ugyldige. Saken gjaldt i korte trekk opparbeidelse av gang – og sykkeltrasé fra Solli Plass til Nationaltheatret knyttet til Entras utbygging på Tullinløkka bak Juridisk fakultet, samt opparbeidelse av en trikketrasé. Dersom dommen, som ikke er rettskraftig, blir stående vil kommuner få svært vid adgang til å endre rekkefølgekravene etter at utbyggingsavtalen er inngått. |
-
Uforutsigbarhet II – dom i Borgarting lagmannsrett («Selvaag-saken», 2020)Den 9. juni 2020 tok Borgarting lagmannsrett stilling til hvor tett tilknytning det må være mellom den konkrete utbyggingen og rekkefølgekravene kommunen setter. «Selvaag-saken» berører samme tema som «Entra-saken». Oslo tingrett konkluderte i denne saken med at rekkefølgekravet for opparbeidelse av turvei var ugyldig ettersom beboerne i det fremtidige utbyggingsprosjektet ikke var naturlige brukere. Borgarting lagmannsrett kom også i denne saken til motsatt resultat i det domstolen mente det var tilstrekkelig nær tilknytning mellom turveien og utbyggingsområdet, slik at friområder måtte etableres først. Dommen er anket og skal behandles i Høyesterett allerede 24. og 25. mars. |
-
Hva er «nødvendig» og kan lovlig inntas i utbyggingsavtaler?
Det er så visst ikke lovløse tilstander selv om Borgarting lagmannsrett gjorde helomvending i både «Selvaag-saken» og «Entra-saken». Spørsmålet er heller om strikken kan strekkes lengre før en eiendomsbransje i harnisk gjør opprør mot et regelverk som ikke er brukbart.
Etter plan- og bygningsloven kan utbyggingsavtaler gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge, eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Såfremt kostnader er forutsigbare, forholdsmessige og har rimelig sammenheng med byggeprosjektet, er dette lite problematisk. Prosjektet kan regnes hjem på en forsvarlig måte.
Det er antatt at kriteriet «nødvendige for gjennomføringen» innebærer at tiltaket må ha saklig sammenheng med gjennomføring av planen. Av lovens forarbeider fremgår det at tiltaket enten må tjene interessene i utbyggingsområdet eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen, for eksempel støyskjerming på grunn av økt trafikk, jf. Ot.prp. nr. 22 (2004-2005) s. 66. Her lå stridens kjerne i «Entra-saken», som anførte at sykkel- og gangsti samt trikketrasé ikke hadde tilstrekkelig nær sammenheng med utbyggingen.
I NOU 2003: 24 s. 171 fremgår det blant annet at; «Kravet til at det grunneier eller utbygger påtar seg skal være en nødvendig følge av gjennomføring av planen, innebærer et krav om at den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen.»
Departementet uttalte den 15. august 2013 i en annen sak (TUDEP-2012-539-2) blant annet at det fremsto som «tvilsomt at ethvert byggeprosjekt omfattet av kommunedelplanen vil ha sammenheng med opprustingen av sentrum», og at det «altså ikke [kan] forutsettes avtaler om at alle uansett plassering, størrelse eller formål uansett skal betale et generelt bidrag».
Endelig vises det til at Sivilombudsmannen den 15. august 2013 (sak 2015/1194) i det samme sakskomplekset uttaler; «Av forarbeidene og departementets uttalelse følger at tiltaket utbygger helt eller delvis pålegges å bekoste, må ha en saklig sammenheng med utbyggingen for å være ‘nødvendig’. Kravet til saklig sammenheng innebærer at utbyggingen medfører et konkret behov for tiltaket. Tiltaket må enten tjene interessene i utbyggingsområdet eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper ved den konkrete utbyggingen.».
Fare for myndighetsmisbruk
Som praksis viser er regelverket i flere sammenhenger håpløst å forholde seg til for en utbygger som trenger forutsigbarhet i sitt konkrete byggeprosjekt. Å tolke lover, forarbeider, uttalelser med videre på dette området er nærmest umulig selv for jurister og advokater, noe domstolenes sprikende avgjørelser anskueliggjør med tydelighet.
Etter at dommen i «Entra-saken» falt i januar uttalte kommunal- og moderniseringsminister Nikolai Astrup seg om «bråket rundt rekkefølgekrav» og støtter nå krav om klargjøring og videre arbeid med veiledning til plan- og bygningsloven. Illsinte utbyggere og bransjen har fått nok, og mange har tatt til ordet for at regelverket legger opp til en tilfeldig og vilkårlig saksbehandling på et område som er svært viktig for bo- og næringsutvikling, arbeidsplasser og trygg økonomi.
Som om ikke lovens bestemmelse er vanskelig å tolke og anvende i praksis, reiste Borgarting lagmannsrett også tvil om i hvilken grad, eller i hvilken «intensitet» domstolskontrollen kan utøves i forhold til utbyggingsavtaler, og om det også her må utøves såkalt fritt skjønn hvor det kun er myndighetsmisbruk og utenforliggende hensyn som kan grunngi endringer i kommunens beslutninger.
Høyesterett vil klargjøre dagens lovgivning, og bra er det. Men det som egentlig er nødvendig, er et enklere regelverk. Mer boligbygging krever forutsigbarhet, derom er det neppe tvil.
Laila Marie Bendiksen er advokat i NBBL, og sitter i Standard Norges komité som nå utarbeider en bransjestandard for utbyggingsavtaler, (SN/K 367 Utbyggingsavtaler). Standarden blir sendt på høring denne våren om alt går etter planen.
Advokat [Permisjon]